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| Living off the public teat February 21, 2009 （Sydney Morning Herald) The proportion of working-age Australians dependent on welfare has risen fivefold over the past 40 years, despite rising national affluence. Why? Declining demand for unskilled labour is one factor; another is the rise in single parenthood, argues Peter Saunders. 過去40年間、オーストラリアは豊かな国になっているにもかかわらず、国内の労働可能人口中の公的扶助受給者の数は５倍にも達している。なぜか？非熟練労働者への需要が低下や、シングルペアレントの増加がその要因になっていると、ピーター・サンダース教授は説く。 Until the 1970s Australians were remarkably self-reliant. Unemployment was low, home ownership was widespread, and wages were generally high enough for workers to support themselves and their dependents with little government assistance. There was a welfare state of sorts. Families with children received the Child Endowment, retirees and widows were eligible for government pensions, and there were unemployment benefits for those few workers who couldn't find a job. Governments also provided free education for children. But most people took care of most of the things they needed themselves. They worked for their income, saved to buy a home, and insured their family against ill health. Because their demands on government spending were so low, taxes stayed low. Most working families paid little or no income tax. 1970年まで、オーストラリア人はしっかりと自立していた。失業率は低く、持ち家率も高く、政府の扶助を受けずに家族を養っていけるくらい労働者の給与も高かった。とはいいながらも、オーストラリアは福祉国家としての顔も備えていた。子供のいる家庭には児童手当が、退職者や未亡人には政府年金が、数少ない失業者には失業手当も支給された。政府は子供達に無償で教育をほどこしていた。しかしながら、大部分の人々が扶助に頼らずやっていけた。労働して所得を得て、マイホームのために貯金をし、将来の疾病などに備えて保険をかけた。なぜなら当時の国民は政府に多くのものごとを求めなかったため、税金も低く抑えられていたのである。大部分の労働者家庭が払う税金は微々たるものであったし、所得税を全く払わない家庭も多数あった。 In the space of just 40 years all this has changed dramatically. Back in 1965 just 3 per cent of the working-age population relied on government welfare payments for most or all of their income. Today the figure is around 16 per cent. Some 1.8 million Australians of working age today look to government to give them an income. The cost of this increased dependency is startling - more than $20 billion a year - and the bill has to be met by increased taxes on those struggling to remain self-reliant. Forty years ago there were 22 people in employment for every one person of working age relying on benefits. Today the ratio is five workers for every one claimant. No wonder taxes have spiralled. On the face of it, this explosion in the number of people relying on welfare makes no sense, for it occurred during a period of almost constantly rising prosperity. The country is probably twice as wealthy today as it was in the 1960s. Such a rise in prosperity should have reduced people's need for government assistance, not increased it. Why, then, has welfare dependency mushroomed during a period of rising affluence? わずか40年ほどの年月で、これらの状況は劇的に変わった。1965年においては、公的扶助によって生計の全てないし大部分をまかなっていた人口は、全労働人口のわずか３％に過ぎなかった。今日この数値は16％に達している。労働人口中180万人ものオーストラリア人が政府に生活費を求めているのだ。福祉予算の増大は相当な額に達し＝年間200億ドル以上にもなる＝、これら予算の増大は頑張って自活している人々への税率を引き上げることで賄わねばならない。40年前、22人の労働者で一人の失業者を助けていたのに対して、今日では５人が一人をケアしている勘定になる。税金が上昇の一途をたどるのも当然である。コンスタントに国が豊かになっているにも関わらず、かくも公的扶助依存者が増大しているというのは、一見、理解しがたいことである。1960年に比較すれば、オーストラリアは約２倍ほど豊かになっている。これだけ社会が富んでいれば、政府の扶助を求める人々も減っている道理である。なぜ、国が繁栄の一途を辿りながらも、生活扶助を求める人々が雨後のタケノコのように増えているのだろうか？ There are two key explanations. One is to do with economic conditions; the other has to do with cultural changes. Both explanations are important, and together they help make sense of a lot of what has been going on. The economic explanation is that the pattern of demand for labour has shifted significantly since the 1960s. Demand for unskilled labour has weakened in all the advanced economies of the world, and Australia is no exception. Welfare has expanded to cover the shortfall. Take the boom years between 1990 and 2003. The Australian economy generated 1.3 million new jobs in that period, but 70 per cent of them went to university graduates and only 12 per cent were suitable for people with no post-school qualifications. The number of graduate jobs doubled in those 13 years, but the number of jobs for those with no post-school qualifications increased by only 4 per cent. この現象に対しては、キーポイントとなる二つの説明がある。一つは経済的要因、もう一つは社会の文化様式の変化である。この両者はとても重要であり、いずれも今日生じている現象を理解する鍵になる。 まず経済的要因というのは、1960年以降労働者への需要パターンが大きく変化した点にある。世界の先進国における非熟練労働者への需要はどんどん弱くなっており、オーストラリアもまたその例外ではない。このギャップに補うため福祉予算が増大する。1990年から2003年にかけての好景気の時代をみてみよう。この期間だけで、オーストラリア経済は新たに130万人分の職を生み出したのだが、その70％は大学卒業者によって占められ、義務教育しか受けていない層はわずか12％に過ぎない。また大卒者の職は２倍に増えているのに、義務教育のみの層の職は４％しか増えていないのである。 This weakening in the demand for low-skilled workers was partly caused by the globalisation of the world economy, for many labour-intensive operations are now outsourced to low-wage, developing countries rather than employing people here to do them. The main cause, though, was the development of new technology. Many of the mundane, heavy tasks that used to be carried out by low-skilled male workers have simply disappeared in the new high-tech economy. Computerisation has opened up many new job opportunities, of course, but these tend to be taken by highly skilled and innovative workers. There have also been new jobs in the service industries, but these have often been filled by women (the overall rate of workforce participation in Australia is higher than it has ever been, but the expansion is entirely due to the growth in part-time, female employment). The male participation rate has fallen from 76 per cent to 72 per cent in the past 20 years, and most of this drop is accounted for by men with few or no qualifications. The impact of globalisation and technological change on the employment of unskilled men has been dramatic. As recently as 1981 three-quarters of unskilled Australian men of working age had full-time jobs. Today fewer than 60 per cent do. More than a third of a million unskilled males have lost their jobs since 1990, and the current downturn can only make their situation worse. 非熟練労働者が求められなくなった原因の一つは経済のグローバル化である。労働集約型の経済活動は、国内で人を雇うよりも、開発途上国の低賃金労働者にアウトソーシングされるようになった。しかしながら、最も大きな原因は技術の進歩であろう。従来の単純でハードな仕事を行っていた男性の非熟練労働者達は、新しいハイテク経済においては単に消えていくしかなかったのである。コンピューターの進展は、もちろん新たに多くの職を生み出したのではあるが、これらの職は高い技術と革新的な労働者達に占められる傾向がある。サービス産業における労働市場の増大傾向もあるのだが、これらは女性労働者によって占められている（オーストラリアにおける国民の労働市場参加率はかつてないくらい高いのだが、この増大は全て女性のパートタイム職の増大によるものである）。男性の労働参加率は、過去20年間で76％から72％に減少しており、この減少は非熟練者・男性労働者の失業によるものである。経済のグローバル化とニューテクノロジーが男性の非熟練労働者に与えた影響は計り知れないほど大きい。つい最近＝1981年までは、オーストラリアの非熟練労働者の75％はフルタイムで働いていた。今日では60％にも満たない。1990年以降だけに限っても、約33万人の男性・非熟練労働者が職を失っているのであり、この傾向は将来において悪化することはあっても改善の兆しはない。 But where have these men gone? Few of them appear on the official unemployment rolls, for the unemployment rate has been very low in recent years, below 5 per cent. The answer is that many of them have ended up on the Disability Support Pension (DSP) where they remain until they die or reach retirement age. The proportion of working-age people drawing DSP has more than doubled in the past 25 years, even though the health of the population has improved. The reason is that people who in earlier times would have been defined as "unemployed" are today often defined as "disabled". Three-quarters of a million Australians claim DSP, and at least half of them should probably be regarded as unemployed rather than incapable of working. Being labelled as disabled rather than unemployed suits many claimants, for DSP pays more than the unemployment allowance and, until recently, it has imposed no activity requirements on recipients. Such labelling also helps the Job Network providers, for it gets difficult cases off their books without them having to find work for their older, unqualified clients. And, of course, it suits government, for deflecting claimants onto DSP has helped keep the official unemployment figures down. しかし、これらの失業した男達は何処へ行ったのだろう？彼らが公的に失業統計に表れている形跡はない。近年の失業率は5％以下という非常に低レベルで推移しているのである。その答はDSP＝Disability Support Pension（身体障害者年金）である。彼らは死ぬか退職者年金受給年齢に達するまでDSPを受給しているのである。障害者手当を受給している就労可能年齢の者の数は、過去25年間で２倍以上に増えている。一般的なオーストラリア国民の健康状態が良くなっているにもかかわらず、だ。 なぜこういう現象が起きるかというと、その昔「失業者」と定義されていた者を、今日では「身障者」と定義するようになってきたからだ。今日、75万人のオーストラリア人が障害者手当を受給しているし、少なくともその半数は「労働不能」というよりは、単に「失業者」としてカウントすべきものだと思われる。失業者ではなく身障者とラベリングされることは多くの申請者にニーズに適合する。なぜなら障害者手当は失業手当よりも多額であるし、最近まで身障者手当には失業手当ほど行動条件（※最低○件求職活動を行えとか）が課せられてなかったからである。このラベリングはJob Network（※オーストラリアの職安）のスタッフの仕事を楽にする。彼らが抱えている高齢・非熟練の求職困難なクライアントを名簿から除去することができるからである。そして、もちろん、失業者を身障者にレッテル変えする作業は、”失業率”の低下という実績を訴えたい政府にとっても好都合なのである。 The reduced demand for unskilled labour has, then, been a major factor driving the overall increase in welfare dependency in this country over the past 30 years or so. But it is not the only one. A second, parallel phenomenon has been the rise in the number of single parents. While most of those affected by the reduction in unskilled jobs have been men, most of those affected by the growth of single parenthood have been women. Few people can afford to raise a child unaided. Unless you have a well-paid job, it is simply not possible for one person to earn enough to maintain a family while also caring for young children. Inevitably, therefore, any rise in the number of single parent families will be reflected in an increase in welfare dependency as government takes the place of the missing partner. Unlike the growth in the number of unemployed and DSP recipients, which reflects major changes in the economy over recent decades, the huge growth of single parenthood reflects a cultural upheaval which occurred in many Western countries during the '60s and '70s. The American conservative, Francis Fukuyama, refers to this upheaval as "the Great Disruption", for it broke fundamentally and irreversibly with the past. Its main impact was on that most basic of social institutions, the family. このように非熟練労働市場の縮小は、過去30年余にわたるオーストラリアの公的扶助受給者の増大傾向の主要原因になる。しかし、それだけではない。同時並行的に第二の要因が上げられる、すなわちシングル・ペアレントの増大である。非熟練労働者の失業傾向によって影響を受けたのは主として男性であるが、シングル・ペアレント傾向においては女性である。 何のサポートもなく子供を育てることの出来る者は限られている。よほどの高給取りでもない限り、手のかかる幼児を抱えて一家を養うだけの給与を稼ぎ出すのは、単純に不可能である。となれば、失われたもう片親の責任を政府が引き継ぐことになり、シングル・ペアレント家庭の扶助受給者は増え、総体としての公的扶助受給者の数が増えるのは必然である。 経済情勢の変動によって失業者や身障者手当受給者数が増大するケースとは異なり、シングルペアレントの劇的な増大は60-70年代に西欧社会において生じた社会カルチャーの変容に基づく。アメリカの保守論客であるフランシス・フクヤマは、この傾向を"the Great Disruption（大崩壊）"（※"the Great Depression（世界恐慌）"にひっかけている）と呼び、かつての社会カルチャーに対する根本的で、後戻り不能の破壊が行われたと論じている。そのインパクトは、社会を構成する最もベーシックな単位＝ファミリー＝に対して加えられたのである。 The growth of single parenthood in Australia began slowly. The number of single parents increased from 124,000 in 1966 to 183,000 in 1974. But this increase was enough to prompt the Whitlam government to change the rules governing eligibility for welfare payments. Before Whitlam, only widows and deserted wives were eligible to claim financial support from the government. There were around 40,000 such claims each year. But in 1973 Whitlam extended the right to benefits to all single mothers, irrespective of their circumstances. Within three years this shift to an unconditional right to welfare led to a trebling in the number of claimants to 116,000. That was just the beginning. In 1982 the claimant total passed 200,000. It reached 300,000 in 1994, and topped 400,000 in 2001. The number of claimants had risen tenfold in less than 30 years. オーストラリアにおけるシングル・ペアレントの増大は、初期においてはゆるやかなものだった。1966年12万4000件だったシングル・ペアレントは、1974年では18万3000件に伸びているのに過ぎない。しかし、この増大傾向は、当時のウィットラム政権をして扶助資格の改正を促すには十分だった。ウィットラム政権以前は、未亡人や遺棄された夫人のみが政府の扶助を受けることが出来た。毎年４万件程度の数である。しかし、1973年にウィットラム政権は、状況の如何を問わず全てのシングルマザーに対して扶助受給を認めたのである。この受給資格の無条件化によって、わずか３年の間に受給者数は３倍になり、11万6000件に達するのである。 しかし、これはほんの序の口に過ぎない。1982年には受給者数は20万人の大台を超え、94年には30万人、20001年には40万人まで達している。過去30年スパンでみると、受給者数はなんと10倍にも増えているのだ。 Looking back, we can say that Whitlam was simply meeting a need. Sole parenthood was rising, and many of these parents were struggling to make ends meet. All Whitlam did was respond to a problem that had arisen as a result of a change in sexual morality and family norms - a cultural shift that was already taking place before he came to power. But by making sole parenthood more financially viable, Whitlam inevitably also made it more socially acceptable, even attractive, as a lifestyle choice. Today, single parenthood has become "normal", and a key reason for this is that the welfare state supports, enables and endorses it. 当時の状況を顧みれば、ウィットラム政権は単に国民のニーズに対応しただけとも言える。当時において単親家庭は増加しており、多くの家庭では生活に困窮していたのである。ウィットラムがやったことは、当時の社会問題に対処しただけであり、その問題は、彼が政権につく前に生じていた社会文化の変容＝性的モラルや家庭モデルの変化によって生じてきているのである。 しかしながら、単親家庭を経済的に成立可能にすることによって、ウィットラムは不可避的にこれら単親家庭を社会的にも認知させることになったし、それどころかライフスタイルの魅力的な選択肢の一つにすらしてしまったのである。今日、単親家庭は”ノーマル”なものになっているが、そうなったのも、単身家庭が公的扶助によってサポートされ、存立可能になったという背景事情あってこそである。 In this, as in other areas of welfare, when government pays money to people in need, it inevitably increases the number of needy people. This is the central paradox of the modern welfare state, and it helps to explain why the numbers have risen so dramatically. Quite simply, once started, welfare expansion takes on a momentum of its own. Part of the dynamic is political. Politicians and policy experts identify a social problem or a new need, and they put provisions in place to fix it. But by easing the problem, they increase the number of people engaging in the behaviour that produces it. The result is that governments end up chasing their own tails. The more they do to help us, the more help we expect them to provide for us. As popular expectations change, so too do the political pressures on governments. Vociferous pressure groups make life uncomfortable for any politician seeking to cut back on commitments once they have been made, and political parties start to compete at election time to offer ever more generous handouts to voters. Voters in turn start to believe they have a "right" to be supported. The result is that government benefits that start out quite small rapidly multiply, and it is almost impossible to cut them back. 福祉における他の領域と同じように、政府が困窮者に手当を支給することは、不可避的に新たに困窮者を生み出すことになる。これは現代の福祉国家における中心的なパラドックスであり、これこそが扶助受給者数の急激な増加を説明することになる。簡単に言ってしまえば、福祉というのは一旦始めたら最後、あとは勝手に自己増殖していくのである。 このダイナミズムには政治も関与している。政治家や政治のエキスパート達は社会に派生する問題や新たなニーズを発掘し、それらの解決を政策に織り込もうとする。しかし、問題を解決することは、その問題を生み出す行動パターン陥る人々をさらに増やすことにもなる。結果として、政府は自分の尻尾を追いかけることになる。政府が我々をサポートすればするほど、我々は政府に対してより多くを求めるようになるのだ。世間の期待が変わってくれば、政府に対するプレッシャーもまた変わる。一旦なされた受給を削減しようとする政治家は、声高な圧力団体の激しい非難に晒されることなるし、選挙ともなれば各政党は競ってより気前のいい政府支出を選挙民に約束しようとする。かくして選挙民達はサポートを受ける”権利”があるのだと信じ始める。このようなメカニズムで、最初はささやかな公的支出であったものが、短期間に急激に増殖し、もはや削減することは不可能になる。 This political dynamic is reinforced by changing social norms - what sociologists call "demonstration effects". When government support is small scale, as it was until the 1970s, people expect to have to look after themselves, and a culture of independence underpins their everyday lives. They look around and see their family, friends and neighbours making provision for themselves, so they do likewise. They save against a rainy day, they insure against risks like ill-health or unemployment, and they avoid behaving in ways that could lead them into ruin. But when government support becomes widespread, this virtuous circle reverses and a culture of dependency and irresponsibility begins to take root. There is no longer much point in saving or insuring if you see the government bailing out those who have failed to make provision for themselves. Any stigma that used to attach to the receipt of charity of government assistance disappears when many of the people around you are routinely and openly claiming. Gradually, people lose the habit of self-reliance. これらの政治プロセスの変化は、社会規範の変容によってさらに強化される＝社会学者が「デモンストレーション効果」と呼ぶものだ。1970年代までのように、政府支出が非常に少なかった頃は、人々は必死に自活しようとするし、これら自立カルチャーが彼らの日々の生活を支えていた。彼らは周囲を見回し、彼らの家族、友人、近隣が同じように頑張っているのを知り、周囲と同じように頑張る。まさかの時のために蓄えを備え、疾病や失業のための保険に加入し、生活が破滅するようなリスキーな行動を自制しようとする。 しかし、政府による手当が広く世に広まるにつれ、こういった好循環は逆転しはじめ、依存心と無責任が根を下ろし始める。いざとなったら政府が助けてくれるのであれば、貯蓄に励んだり、自前で保険をかける意味はないことになる。公的扶助受給者に対して貼られていたあらゆるレッテルは、周囲の人々が当たり前のように受給をうけ、あっけらかんとしていくにつれ、消えてなくなる。かくして、少しづつ、人々は自立という行動様式を失っていくのだ。 This is why the growth of welfare can have such disastrous consequences, particularly for those at the bottom of the socio-economic heap. Welfare starts off small and is motivated by the desire to help others, but as time goes by it starts to foster the sorts of values and beliefs which are antithetical to a worthwhile life and good citizenship. The founders of the welfare state believed it would be a force for social cohesion and unity, yet it has turned out to be a source of social fragmentation. In the poorer sections of our society, an older tradition of self-help and mutualism has been destroyed and replaced with a demeaning "rights mentality" in which the aim is to get as much as you can for the minimum input. The welfare state has encouraged us to abdicate responsibility for our own lives. In areas like Macquarie Fields or Rosemeadow, children grow up in fractured families housed, educated, medicated and fed by the state. With nothing left to do for themselves, it is impossible for this client population to feel any justified sense of self-respect or any meaningful purpose in life beyond sex, violence and shopping. We are now living with the consequences. かような次第で、福祉というものは、特に社会・経済層の底辺層において、かくも破壊的な結末をもたらすことなる。福祉というものは、最初困ってる他者に手をさしのべたいという小さな善意から出発するが、時がたつにつれ、実り豊かな人生とよき市民という本来の価値観からは対極にあるような行動様式を世に広めてしまうことになる。 福祉国家を創設した先人達は、福祉が社会の調和と統一をもたらすものだと信じた。しかし、結果として社会に分裂をもたらしてしまった。我々の社会の貧困層においては、昔ながらの伝統＝自助と相互扶助＝は破壊され、最も少ない努力で最も多くのものを手に入れたいという過剰なる”権利意識”に置き換えられたのである。 福祉国家は、我々をして自分の人生に対する責任感を薄らがせる方向に働く。Macquarie Fields や Rosemeadowなどのエリア（※若年失業率が高く住民間で暴動がおきたエリア）のように、バラバラに四散した家庭に育った子供達は、政府によって住居、医療、教育、扶助を受ける。もはや自分でやらねばならないようなことなど何もなく、依存心だけで生きている人々にとっては、日々の生活において、セックスや暴力や消費行動以外に、自尊心を満足させたり、人生の意味を見いだすことは不可能である。 我々の今日の惨状は、まさに過去の行いの当然の報いなのである。 Professor Saunders is a Distinguished Fellow of the Centre for Independent Studies and author of Australia's welfare habit, and how to kick it. サンダース教授は、”Centre for Independent Studies”（民間のシンクタンク）の主要メンバーであり、”Australia's welfare habit””how to kick it”の著者でもある。 |